Kamuda ihale kaosu

Fatma Ağaç

Hükümet Kamu İhale Yasası’nın bazı maddelerini değiştiren tasarıyı Meclis’e sunarken, yeni yasaya göre 1 Ocak 2003’te yürürlüğe girmesi beklenen ancak fiili olarak uygulanamayan yasanın kamuda ihaleleri kilitlemesinden korkuluyor.

KAMU ihalelerinde şeffaflığın sağlanması, kaynakların daha verimli kullanılması ve Türk mevzuatının uluslararası düzenlemelere uygun hale getirilmesi amacıyla 57’inci hükümet zamanında çıkarılan Kamu İhale Yasası, daha uygulanmadan değiştiriliyor. AKP iktidarının, kamu kurumlarının henüz kendilerini hazırlayamadıkları ve bazı eksiklikleri bulunduğu gerekçesiyle Kamu İhale Yasası’nın bazı maddelerini değiştiren tasarı Meclis’te.
Kamu İhale Yasası’nın tartışmaya açılacağı aylar öncesinden belli olmuştu. 57’inci Hükümetin Bayındırlık Bakanı Abdulkadir Akcan, bugün AKP iktidarının tartışmaya açtığı konuya Temmuz ayında dikkat çekmişti. Bakan Akcan, Türkiye İnşaat ve Tesisat Müteahhitleri İşveren Sendikası tarafından düzenlenen ‘Kamu İhale Yasası’ başlıklı konferansta kamu kurumlarının, yasanın özünü içine sindiremediğini söylemiş ve “Mutad olarak yapılan görüş sorma talepleri sırasında alınan cevaplar, yüzde 90 mertebesinde ‘Bizim kurumumuzu bu kanunun dışında tutun’ şeklinde. Yani ‘Ben asla bu kanuna kendimi uydurmak durumunda değilim. Bu kanuna göre işlem yapmak istemiyorum’ diyen idareler mevcut” demişti.
Yasayı değiştiren tasarı taslağı yürütme ve yürürlük maddeleriyle birlikte toplam 16 maddeden oluşuyor. Tasarının gerekçesinde, “Kamu İhale Yasası’nda görülen ve uygulamada sorun çıkaracak kimi aksaklıkların giderilmesi amacıyla” tasarının hazırlandığı belirtildi.
Tasarı ile kuruluşların doğrudan ürettikleri mal ve hizmetlere yönelik alımları, Kamu İhale Yasası kapsamı dışına çıkarılırken, bazı ihalelere katılmada kısıtlılık olarak düzenlenen akrabalıkların düzeyi, üçüncü dereceden ikinci dereceye indirildi. Bilişim ve telekomünikasyon sektörü ile birlikte diğer sektörleri de yakından ilgilendiren ve 1 Ocak 2003’ten itibaren yürürlüğe girmesi beklenen İhale Yasası’nın ne zaman yürürlüğe gireceğine ilişkin hükümette her kafadan bir ses çıkıyor. Bayındırlık ve İskan Bakanı Zeki Ergezen, yasanın “alelacele çıkarıldığını”, bu nedenle bazı eksikliklerinin düşünülmediğini belirterek, bunların düzeltilmesi gerektiğini ve yasanın ancak 2004’te yürürlüğe girebileceğini vurguladı. Ergezen’in sözlerinin kamuoyunda tartışma yaratması üzerine Başbakan
Abdullan Gül de yasadaki eksikliklerin giderileceğini, ancak yasanın 1 Ocak 2003’ten itibaren yürürlüğe gireceğini söyledi. AKP Genel Başkanı Recep Tayyip Erdoğan ise açıklamalarında Kamu İhale Yasası ile ilgili çalışmaların sürdürüldüğünü belirterek, “Biz yeni yılda başlaması konusunda yanlış gördüğümüz yerleri düzeltelim istedik. Uygulamaya girmesi en az üç ayı bulur” dedi. İhale Yasası’nda yanlış gördükleri yerlerin, atılacak adımların gecikmesine neden olacağını ifade eden Erdoğan, uygulamada ciddi aksaklıkların olacağını gördüklerini vurguladı. Erdoğan, yasada, özel sektör mantığındaki kıvraklığın olmadığını, süratle iş yapılmasının mümkün olamadığını gördüklerini söyleyerek, kontrol mekanizmasının, her yasada olduğu gibi bu yasada da çalıştırılabileceğini belirtti. Yapılmak istenen değişikliklerde, “Yandaşlara peşkeş”ten bahsedildiğine dikkat çeken Erdoğan, “Yargı ne güne duruyor?” diye konuştu.
Aradan beş ay geçti ve büyük gürültüler koparılarak çıkarılan yasayı değiştirmek için AKP iktidarı harekete geçti. Hükümet aslında yasayı bir yıl ertelemek istiyordu. Bayındırlık ve İskan Bakanı Zeki Ergezen, yasanın eksikliklerinin giderilmesi için 6 ay ya da 1 yıl ertelenmesi gerektiği görüşünü savunuyordu. Ancak erteleme girişimleri tepki çekince, bundan vazgeçildi ve yasanın bazı maddelerini değiştiren tasarının hazırlanması şu aşamada daha uygun bulundu.
Değişiklik tasarısı, kuruluşların doğrudan ürettikleri mal ve hizmetlere yönelik alımları, yasa kapsamı dışına çıkarıyor. Tasarıda, yasanın 1 Ocak 2003 olan yürürlük tarihinde değişiklik yok. Bazı ihalelere katılmada kısıtlılık olarak düzenlenen akrabalıkların düzeyi, üçüncü dereceden ikinci dereceye indirilirken, yasada bulunan "sözleşme" tanımının sonuna "emanet komisyonları" ekleniyor. Emanet komisyonları ise "Araya bir yüklenici girmeksizin idarenin kendi imkanlarıyla veya türü itibarıyla ihale yetkisinin onayı ile idare görevlilerinden biri başkan, diğeri teknik veya uzman eleman ve biri de muhasebe konularında deneyimli eleman olmak üzere en az üç kişiyle kurulan komisyonlar" olarak tanımlanıyor. Yasada yer alan “Haklarında kamu davası açılmasına karar verilen idare görevlileri, yargılama sonuna kadar bu Kanun kapsamına giren işlerde görevlendirilemezler” ibaresi, “Bu kanun kapsamına giren işlerden dolayı haklarında kamu davası açılmasına karar verilen idare görevlileri, yargılama sonuna kadar bu Kanun kapsamına giren işlerde görevlendirilemezler” olarak değiştiriliyor. Tasarıda, 2003 yılı bütçesi çıkmadığı için yüklenicilere verilecek yüzde 10 ödenek şartının, 2003 yılındaki ihalelerde uygulanmaması hükmü de yer alıyor.
Öte yandan, Kamu İhale Kurulu, 4734 sayılı Kamu İhale Yasası ile 4735 sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri Kanunlarının ilgili maddelerine göre, haklarında daha önce yasaklama kararı verilen gerçek veya tüzel kişilerin, Kamu İhale Kanunu kapsamındaki tüm ihalelere katılmalarını yasakladı.
Bayındırlık ve İskan Bakanı Zeki Ergezen de geçmiş dönemde yapılan büyük ihalelerin hepsiyle ilgili inceleme başlattıklarını bildirerek, “Devletin malı deniz yemeyen domuz felsefesinin yıkılması lazım” diye konuştu.

Bakan Ergezen: “Önümüzün tıkanmasını istemiyoruz”
Bayındırlık ve İskan Bakanı Zeki Ergezen, kamu kurumlarının bu yasaya henüz kendilerini hazırlayamadıklarını belirtti. Yasanın özüne aykırı yönetmelikler yayımlandığını ifade eden Ergezen, “Öyle yönetmelikler çıkarıldı ki, kanun maddesi yerine hüküm koydular” dedi. Ergezen, mevcut yasada belediye ile İller Bankası’nın ortak olduğu şirketlerin kendi kurum ve kuruluşların ihalelerine girme hakkı tanınırken, yönetmeliğin bunların ihaleye girmesini engellediğini söyledi. Kamu kurum ve kuruluşların bünyesindeki dernek ve vakıfların kurduğu şirketlerin ihalelere girmesinin yasada yer aldığını, ancak yönetmelikte “tüm kamu kurum ve kuruluşların ortak olduğu şirketlerin hiçbiri bu ihalelere giremez” diye hüküm konduğunu anlatan Ergezen, “Burada ciddi bir sıkıntı var” diye konuştu. Ergezen, 3 Kasım seçimlerine girerken 15 bin kilometre duble yol ve 1.5 milyon konut sözü verdiklerini belirterek, şöyle dedi:
“Karayolları’nın 14 bin işçisi var. Her bir işçinin maliyeti 2 milyar Liradır. Ayrıca makineler var. Türkiye’nin de yola ihtiyacı var. Aynı yolda hem müteahhit, hem taşeron, hem devletin işçisini ve makinesini çalıştırarak daha ucuz ve hızlı yol yapalım istiyoruz. Bu yasa, bize bu imkanı tanımıyor.” Yasanın “Alelacele çıkarıldığını”, bu nedenle bazı eksikliklerinin düşünülmediğini, bunların düzeltilmesi gerektiğini vurgulayan Ergezen, “Yaklaşık değerler ile ilgili doküman belli değil. Teşkilatlar yeterli eğitilmedi. Bunlar olmadan yönetmelikler ile ilgili hazırlıklar tamamlanmadan (yasanın yürürlüğe konması lazım) demek gerçeğin üstünü örtmektir. Bu ihale yasası ile tüm gücümüz ile çalışırsak bile 6 aydan önce sağlıklı ihale yapılması mümkün değildir” dedi. Ergezen, yasanın uygulamaya başlanmasının 8-9 aylık bir zaman alacağını, Kamu İhale Kurumu’nun da hazırlıklarını tamamlamadığını ileri sürdü. Hükümet olarak yasanın uygulanmasına karşı olmadıklarını belirten Ergezen, “Yani problem yasa değil, kimse yasaya karşı değil, yasayı deldirmek için de kimsenin böyle bir gayreti yok” diye konuştu.

Yasanın değiştirilmesine tepkiler var
İhale yasasının bazı maddelerinin değiştirilmesine ilişkin girişim, Avrupa Birliği Genel Sekreterliği’nde de rahatsızlık yarattı ve hükümetin bu girişimine yönelik tepki Genel Sekreter Volkan Vural tarafından hemen dile getirildi. AKP milletvekillerine brifing veren Vural, Kopenhag Kriterleri’nin yerine getirilmesi açısından yasanın çıkmasının çok önemli olduğu uyarısında bulundu ve değişikliklerin yasanın özünü bozmaması gerektiğine dikkat çekti.
Dünya Bankası Türkiye Direktörü Chhibber, girişimi “hata” olarak niteledi ve yasanın çok önemli bir reform olduğunu, geciktirilmesinin işleri zora sokacağını belirtti. Chhibber, finans sektöründeki düzenleme eksikliğinin maliyetinin yaklaşık 40 milyar Dolar, enerji sektöründeki düzenleme eksikliğinin maliyetinin 10 milyar Dolar, kamu harcama yönetimindeki düzenleme eksikliğinin ise yaklaşık 20 milyar Dolar olduğunu vurguladı.
TÜSİAD, yasanın kamu kaynaklarının etkin ve verimli kullanımının sağlanması, kamu alımlarında kamu otoritesinin kurulmasını esas alan önemli düzenlemeleri içerdiğine dikkat çekerken, CHP Genel Başkan Yardımcısı Eşref Erdem, hükümetin, yasanın içini boşaltmayı amaçladığını öne sürdü.

Kamuda karmaşa yaşanıyor
Kamu İhale Yasası, kamuda tam anlamıyla bir karmaşa yaratmış durumda. Çünkü, kurumlar yeni yasaya göre nasıl hareket edeceklerini bilemiyorlar. Kamu kurumlarının ne yapacağını bilemiyor olması, yasanın uygulanması konusunda soru işaretleri yaratırken, İhale Kurumu, kamu ve özel sektörün ortak görüşü, ihalelerin yılın ilk yarısına kadar duracağı yönünde.
Kamu İhale Kurumu Başkanı Sener Akkaynak, kurumların halen yasayla ilgili ne yapacaklarını bilemediğini, bunun da 2003’ün ilk çeyreğinde ihalelerin çıkmasında sorun yaratacağını söyledi. 2001’in başında yayınlanan kanuna kimsenin yeterince ilgi göstermediğini ve kurumların 2003’e yaklaşırken telaşlandığını vurgulayan Akkaynak, başından bu yana yeni yasaya göre kendini hazırlayan tek kurumun Silahlı Kuvvetler olduğunu kaydetti. Kamu kurumlarının yeni yasaya hazır olmadıkları gibi bir gerekçenin kabul edilebilir bir mazeret olmadığını vurgulayan Akkaynak, 23 Mayıs 2002’de bir tebliğ yayınlandığını, bu tebliğde de bütün kamu kurumlarının yeni yasaya göre hazırlanmasının söylendiğini ifade etti.

Bilişim sektörü zorda
Yeni ihale yasasında en çok tartışma yaratan maddelerden biri de yerli yabancı şirket ayrımı. Bilişim sektörü yasaya, özellikle yerli şirketlere yüzde 15’e kadar tanınacak fiyat avantajından dolayı kaygıyla bakıyor. İhalelerde belli eşik değerlerin altında yerli şirketlere ihale verilmesini teşvik eden yasa, bazı durumlarda yerli şirketlere yüzde 15 fiyat avantajı sağlanmasını öngörüyor. Yerli şirketin tanımı ise 'yüzde 100’ü yerli katkıyla kurulmuş olan şirket' olarak ifade ediliyor.
Yasa, bilişim sektöründeki vakıf şirketlerini de yakından ilgilendiriyor. Yasaya göre ihaleyi yapan idare bünyesindeki vakıf, dernek, birlik, sandık gibi kuruluşlar ile bunların kurmuş oldukları veya ortak oldukları şirketler, bu idarelerin ihalelerine katılamayacaklar.
25 Aralık 2002’de Ankara Hilton Oteli’nde “4734 sayılı Yeni İhale Yasası ve Bilişim Sektörü” konulu bir seminer veren Dr. Ali Arifoğlu, ihale süreçleriyle ilgili bir süre sıkıntı yaşanacağına dikkat çekti. Arifoğlu, hem firmalar hem kurulların bir süre yanlışlar yapacağını anlatırken “Ama benim inancım şu ki, her ne yanlış yaparsak yapalım daha öncekinden daha kötü ve yanlış olmayacak” dedi. Arifoğlu, firmalardan bu sürece hızla uyum sağlamalarını ve bütün ihale dokümanlarını Internet üzerinden elde etmelerini de istedi.

“Alo İhale Hattı” kuruldu
Kamu İhale Kurumu, yürürlüğe giren yasayla ilgili tereddütleri gidermek ve uygulayıcıların sorularını cevaplandırmak amacıyla “Alo İhale Hattı” sistemi kurdu. Kurum, bütün kamu kurumlarına da yeni yasayla ilgili yoğun eğitimler veriyor. Günde 5-6 kuruma eğitim veren Kurum, “Alo İhale Hattı”nda da uzman kişiler bulunduruyor ve bu uzmanlar aracılığı ile sorulara cevap veriyor.

İhalelerde avantaj
Kurul, ihalelerde avantaj sağlayacak "yerli malı" kıstaslarını da belirledi. Bu kıstaslardan biri TOBB'a bağlı odalardan "Yerli Malı Belgesi" alınması olacak. Belgelendirme işlemi ilgili oda tarafından belirlenen kriterler çerçevesinde yapılacak. Kamu İhale Kurulu kararında, Yerli Malı için "Tamamen Türkiye'de üretilen veya elde edilen ürünler ile üretim sürecinin önemli bir aşamasının ve ekonomik yönden gerekli görülen en son esaslı işçilik ve eylemi Türkiye'de yapılan ürünler, yerli malı olarak kabul edilir" denildi. Bu tür mallar ihalelerde yüzde 15 fiyat avantajı sağlayacak.

İhale Genel Tebliği
Kamu İhale Kurumu’nun Kamu İhale Genel Tebliği de Resmi Gazete’de yayımlandı. Tebliğe göre, ihalelere katılmaktan yasaklama kararı verecek bakanlık veya kamu kurum ve kuruluşları, ihalelere katılmaktan yasaklamayı gerektiren ve suç teşkil eden fiil veya davranışlarda bulunanlar hakkında savcılığa suç duyurusunda bulunacak. Kamu ihale yasasında ihaleyi yapan bakanlık veya ilgili veya bağlı bulunulan bakanlık tarafından ihalelere katılmaktan yasaklama kararı verileceği hüküm altına alınırken, kuruluş yasalarında herhangi bir bakanlıkla ilgili olmayan veya bağlı bulunmayan kamu kurum ve kuruluşlarında ise ihalelere katılmaktan yasaklama kararı, bunların yetkili kişi veya organları tarafından verilecek. Bu nedenle ihalelere katılmaktan yasaklama kararı verecek bakanlık veya kamu kurum ve kuruluşları ihale sürecinde, sözleşmelerin düzenlenmesi ve uygulanması aşamalarında bu kararları zamanında verebilmek ve Kamu İhale Kurumu ile Kamu İhale Sözleşmesi Kanunu’nun ilgili madde hükümlerinin gereğini yerine getirebilmek için gereken özeni gösterecek. Yasaklama kararına karşı yargı yoluna başvurulması halinde, yargı mercilerince verilecek her türlü kararın bir örneği bilgi için Kamu İhale Kurumu’na gönderilecek.
Kamu İhale Kurulu, ayrıca 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu ile 4735 sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri Kanunlarının ilgili maddelerine göre, haklarında daha önce yasaklama kararı verilen gerçek veya tüzel kişilerin, Kamu İhale Yasası kapsamındaki tüm ihalelere katılmalarını yasakladı. Konuyla ilgili Resmi Gazete kararında, daha önce verilen yasaklama kararlarının geçerliliğini koruyacağı kaydedildi.

İhale Kanunu’nda neler vardı?
Yeni Kamu İhale Yasası, Avrupa Birliği (AB) ve Dünya Ticaret Örgütü normlarına uyumlu bir şekilde hazırlanmıştı. Kamu adına kaynak kullanan tüm kuruluşları kapsayan yasayla başta KİT'ler olmak üzere, kurum ve kuruluşların farklı uygulamalarına son verilmesi ve kamu alımlarının disiplin altına alınması amaçlanıyor. Uygulama projesi bulunmayan yapım işlerinin ihalesinin yasaklanmasını öngören yasaya göre, sadece ihaleden önce uygulama projesi yapılamayan alt yapı, ulaşım ve iletişim işlerinin ön proje ile ihalesine müsaade ediliyor. Uygulama projesi, elde edilen yapım işleri, anahtar teslimi, götürü bedel alınmak suretiyle ihale edilecek ve böylece her iş tek bir bedel üzerinden ihale edilmiş olacak. Bu uygulamayla şimdiye kadar büyük ölçüde istismara ve yolsuzluğa sebep olan birim fiyata dayalı keşiflerle ihaleye son verilmiş olacak.
Yeni yasada, programı bulunmayan ve yeteri kadar ödenek tahsis edilmemiş işlerin ihalesine izin verilmemesi de öngörülüyor. Davetiye usulüyle ihale edilen işlerde ön seçim şartı getiriliyor. Böylece ihaleye davet edilecek firmalar, resmi gazetede yapılacak ilan yoluyla belirlenecek. Müteahhitlik karnelerinin satılması işlemine son veren yasa, performansa göre iş bitirme belgesi verilmesini öngörüyor. Bu uygulamayla sayısı AB ülkelerindeki müteahhitlerin sayısından fazla olan Türk müteahhitlerin sayısı da azaltılmış olacak. Yeni yasa ile 200 bin olan toplam müteahhit sayısının 20 bine düşürülmesi amaçlanıyor.
Sektörde ihtisaslaşmış, deneyim sahibi müesseseler korunacak, değişik amaçlarla sektöre sızmak isteyen ilgisiz müteşebbisler, tasfiye edilecek. İhalelerde tek bir komisyona görev verilecek ve isteklilerden mali ve teknik teklifleri aynı anda alınacak. Böylece müteahhitlerin ihaleden önce anlaşma olasılığı ortadan kaldırılacak.
Yasa, ihalelerden önce veya sonra teknik müşavirlik hizmetlerini alma imkanı sağlıyor. Böylece idarelerin çağdaş bir yaklaşımla her türlü etüt ve proje işleriyle, denetim hizmetlerini özel olarak örgütlenmiş teknik müşavirlere yaptırma imkanına kavuşturulmaları amaçlanıyor.
Ayrıca Kamu İhale Yasası'nın gündeme gelmesinden sonra kurulan Kamu İhale Kurumu, yapılacak ihalelerde idarenin çözemediği ihtilafları çözecek. Kamu İhale Kurumu tarafından verilecek kararlar idari kararlar olacak ve yargı denetimine açık olacak.